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发布时间:陈盼
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摘 要:我国公共政策过程中普遍存在着信息不对称问题,其形成原因多种多样,社会分工形成不同的专业知识是根本原因,信息成本、有限理性、不完全合同是利益原因,决策体制和科层制的缺陷是组织原因,技术风险和团队等是客观原因。信息不对称对公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等有消极影响,可能导致政策失效,应通过控制信息流向、削减委托代理链条、建立电子政府等不同方式加以治理。

关键词:信息不对称;委托-代理关系;政策信息

1 引言

“信息不对称理论”最早是由研究信息经济学而获得诺贝尔经济学奖的学者、美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫斯蒂格利茨经过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究而提出的[1]。信息不对称一般指交易中的各人拥有的信息不同。在社会政治、经济等活动中,一些成员拥有其他成员无法拥有的信息,由此造成信息的不对称。从经济学的角度来看,在市场经济活动中,各类人员对有关信息的了解是有差异的;掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位,而信息贫乏的人员,则处于比较不利的地位。不对称信息可能导致逆向选择和道德风险的问题。这样的信息不对称不仅使公共政策的合法性降低,同时也会妨碍政策的成功执行。除了上述提到的问题,“公共政策失真”、“数字出官”、“官出数字”等现象也可以从信息不对称中找到原因。

2 公共政策过程中信息不对称的原因分析

根本原因:社会分工的存在,每个人都有专业知识

可以说,当前人类所取得的巨大的进步,都是分工的功劳。对分工重要性的肯定可追溯至亚当·斯密的《国富论》一书,该书中否定了重农主义学派对于土地的重视,斯密认为劳动才是最重要的,劳动分工将能大量的提升生产效率。人类美国著名行政学家古立克也认为,分工是人类在文明过程中挺起腰杆,提高自身地位的鞭笞。分工之所以必要,是因为人的性格、能力与技能有差异,并且还因为人的知识有限。在政府体制中,自然也需要进行分工。古德诺将这两种功能称之为“政治”与“行政”,即在所有的政府体制中,都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达与国家意志的执行[2]。其中,政治与政策的制定相关,行政与政策的执行相关,政策制定与政策执行相应地二分。在韦伯关于官僚制的经典表述中,官僚制也是建立在高度分工与专业化的基础之上的。韦伯指出,官僚制中每一种职务都有其应具备的学识、能力与经验,各级行政人员均为技术上训练有素的公务员[3],即他们都是具有专门知识的人。由于社会分工的不同,更强化了专门知识。每个公务员所具有的不同的知识,成为公共行政组织中信息不对称的根源。

2.1 利益原因

(1)信息需要成本,人是有限理性的。

公共政策活动中所需要的一些信息必须通过一系列活动获得,这些活动也是政策信息的交易过程。其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗,即存在一定的交易成本。而在公共政策各环节中,如政策问题的确认、规划和设计等阶段,常常不能承受收集所需信息的成本而导致信息的不对称。即使人们能够承受所有的成本,也不能说明人们所搜集的信息是完善的。因为经过这么长一段时间后,所得到的信息已经不能反映最初的状态。人类有限的理性观点认为:人的信息加工和计算能力是有限的,因此,,由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动,即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择,无法按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地指导自己的行动[4],而是遵循“满意”原则。

(2)不完全合同的存在,且人都是自利的“经济人”。

上述交易成本的存在,哈特认为,是由合同的不完全性导致的[5]。人的理性是有限的,因此导致了合同的不完全性,因为合同不可能对将来的所有情况都作出规定。这就为为官员享有自由裁量权提供了理论上的依据。尤其是公共部门的工作表现很多时候不像私营部门那样可以用具体的数字来加以衡量,更使官员的自由裁量权有了更大的运作空间[6]。

根据公共选择理论,政府官员是理性经济人,在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。布坎南指出,在公共政策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。由于公共政策的各个公共参与主体是具有有限理性的“经济人”,政策主体的自利性导致政策主体获取、识别、利用政策信息及其效果会存在差异性,直接导致信息拥有的不对称性。

2.2 组织的原因

(1)决策体制的限制。

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